В Бонне завершился очередной раунд переговоров по выработке международного соглашения о совместных действиях по проблеме изменения климата с 2013 г. (после окончания нынешнего срока действия Киотского протокола). Удалось существенно продвинуться в понимании сути нового соглашения, которое должно быть принято в декабре 2009 г. в Копенгагене.
Новое соглашение должно быть гораздо шире «таблички с процентами» снижения выбросов к 2020 г. Чтобы достичь стратегической цели двукратного снижения выбросов парниковых газов к 2050 г., которую, в той или иной форме, одобрили почти все страны мира, нужны огромные деньги. Кроме этого, нужны средства на адаптацию к изменению климата и помощь беднейшим и наиболее уязвимым странам. По имеющимся оценкам, в будущем на эту деятельность ежегодно будет требоваться порядка 200 млрд. долл. США. Такие инвестиции невозможно привлечь без новой финансовой архитектуры и инновационных рыночных механизмов участия частного бизнеса. Снижение выбросов, адаптация, передача чистых технологий и финансы должны стать главными блоками нового договора. Рассмотрению финансовых инструментов было уделено большое внимание. Ряд стран: Норвегия, Мексика, Китай представили конкретные предложения по новым механизмам финансирования процесса снижения выбросов и адаптации к изменениям климата. Неплохой прогресс был достигнут также в лесных вопросах, прежде всего, в организации совместных действий по прекращению сведения тропических лесов. Намечено как можно развивать систему проектов по снижению выбросов парниковых газов (Механизм чистого развития и Совместное осуществление). Однако, процесс идет очень медленно. «Пока составлено лишь «меню» для рассмотрения различных вариантов и опций будущего соглашения, и график переговоров в 2008 и 2009 годах. По существу переговоры еще на начаты», – говорит Катрин Гутман, координатор Климатической программы WWF. Во время переговоров и в преддверии саммита Восьмерки на Хоккайдо, Япония заявила о готовности принять обязательства по снижению выбросов. На первый взгляд они выглядят внушительно: к 2020 г. снизить выбросы на 14% от уровня 2005 г. Но на деле это лишь трюк с выбором года отсчета. Выбросы Японии сейчас почти на 8% выше, чем в 1990 г., а значит к 2020 г. уровень будет лишь на 6% ниже, чем в 1990 г. Для сравнения выбросы ЕС уже сейчас на 6% ниже, а выбросы России почти на 30% ниже, чем в 1990 г. Несколько дней назад президенты Академий наук 11 крупнейших стран мира (все страны Восьмерки, Китай, Индия и Бразилия) подписали совместное обращение: «Изменение климата, адаптация и переход к низкоуглеродному обществу». Академики призвали лидеров Восьмерки сделать все возможное для снижения выбросов парниковых газов в 2 раза к середине XXI века и принять соответствующие обязательства. «В прошлом году лидеры Восьмерки единогласно и четно высказались о необходимости подготовки всеобъемлющего международного соглашения по климату. На конференции ООН на Бали было решено завершить работу в декабре 2009 г. Теперь пора перейти к существу дела, а не только составлять планы обсуждения проблем», – Алексей Кокорин, руководитель программы по климату и энергетики WWF России.
В ближайшее время WWF подготовит обзор важнейших итогов прошедшего в Боне раунда переговоров, который будет помещен на нашем веб-сайте www.wwf.ru/climate. Итоги носят технический и предварительный характер, но, тем не менее, могут служить индикатором того, что можно ожидать увидеть в международном соглашении о действиях по проблеме изменения климата с 2013 г.
Краткий обзор результатов Двадцать восьмой Сессии вспомогательных органов РКИК ООН (Бонн, 2-13 июня 2008 г.).
Данный обзор не претендует на освещение всех вопросов и детальное изложение позиций стран. Он сконцентрирован, прежде всего, на новых моментах и процессе подготовки нового международного соглашения по совместным действиям по проблеме изменения климата с 2013 г. Переговоры велись на четырех «площадках» – четырех официальных органах РКИК ООН, причем часто дублировали друг друга, поскольку эти площадки созданы, исходя их юридических соображений группировки стран и тем, и не совпадают с главными блоками ожидающегося соглашения. Блоков международного соглашения 4: снижение выбросов, адаптация, передача технологий и финансирование. Кроме этого, имеется пятый блок стратегического характера – общее видение долгосрочного процесса вплоть до 2050 г. Ниже основные положения и результаты собраны не по переговорным «площадкам» и не по блокам, а по основным темам (иначе их изложение займет не менее 20 страниц с массой повторов и потерей логики).
Общий формат будущего соглашения
Нужно определить: на какой срок заключается соглашение (с 2013 г.), остается ли 1990 год – точкой отсчета процентных обязательств в целом и возможны ли исключения, какими будут условия вступления соглашения в силу (сколько и каких стран должны его ратифицировать), как быть с другими общими правилами Киотского протокола, в частности по учету эмиссии и поглощения лесами и при землепользовании. Переговоры по данным вопросам велись в соответствии со Статьей 9 Киотского протокола, предполагающей регулярный пересмотр его положений. Решение здесь пока ограничивается списков вопросов, подлежащих обсуждению в декабре в Познани.
Сюда же примыкает вопрос «дорожной карты Бали» – прорисовка траектории снижения глобальных выбросов парниковых газов до 2050 г. с промежуточными вехами, вероятно, в 2020 и 2030 гг. Ее обсуждение намечено на 2009 г.
Снижение выбросов парниковых газов и финансы
В отличие от Киотского протокола, нынешние переговоры основываются на двух принципиально новых положениях.
- выбросы должны снижать развитые страны и сильнейшие развивающиеся страны, которые развитые страны в этом оказывают помощь (решение конференции ООН на Бали в декабре 2007 г.).
- к середине века глобальные выбросы парниковых газов надо снизить как минимум в два раза (результат осознания антропогенного и опасного характера изменения климата, а также Четвертого оценочного доклада МГЭИК), иначе «себе дороже». Попытки ретранслировать задачу на 2050 г. на более близкие года, например, на 2020 г. (в частности, рекомендация МГЭИК для развитых стран: уровни выбросов к 2020 г. должны быть на 25-40% ниже, чем в 1990 г.) для большинства стран наталкиваются на огромные затраты (оцененные очень грубо, но в любом случае немалые). Даже у самых богатых стран встает вопрос финансовых ресурсов.
Поэтому на переговорах образовался замкнутый круг.
Развитые страны говорят, что они «не могут принять численные обязательства, не зная, насколько снизят выбросы сильнейшие развивающиеся страны и сколько для этого потребуется средств на помощь со стороны развитых стран» (т. е. мы не можем принять обязательства, когда не знаем каковы наши расходы в стране и за рубежом). Развивающиеся страны говорят, что «не могут ничего сказать о снижении (или ограничении выбросов, пока не знают какова будет помощь со стороны развитых стран» (т. е. мы не можем принять обязательства, пока не знаем размеров помощи, как на ограничение выбросов, так и на адаптацию и передачу технологий). В этой ситуации переговоры пошли по пути поиска новых финансово-экономических механизмов привлечения средств и управления ими. При этом в большинстве предложений упор делается на частные средства. Размеры государственной помощи со стороны развитых стран потенциально могут быть не более половины от всего финансирования проектов и программ в развивающихся странах. Что касается численных обязательств, то пока только ЕС и Япония заявили о своих намерениях. ЕС (27 стран) – в любом случае снизить выбросы к 2020 г. до уровня на 20% ниже 1990 г., если же другие страны примут столь же «суровые» обязательства, то уровень снижения может достичь 30%. Япония: к 2020 г. на 14% снизить выбросы от существующего уровня (точнее от 2005 г.). При этом и ЕС и Япония предполагают часть снижения достичь за рубежом (то есть купить квоты, через Механизм чистого развития или иным образом). Многие страны, включая США, пообещали в декабре на конференции в Познани сказать каковы их возможные численные обязательства. Россия таких обещаний не делала, вероятно, так как нам объективно сложнее просчитать варианты на будущее, учитывая как предполагаемый хороший экономический рост, так и действие мер по повышению энергоэффективности экономики на 40% к 2020 г., а также тенденцию к снижению добычи нефти и другие реалии, потенциально влияющие на выбросы парниковых газов. Пока же намечено детально изучить вопрос о финансах и инвестициях и страховании рисков в развивающихся странах (об этом Секретариатом будут подготовлены два базовых технических документа). К принятию обязательств и оказанию помощи непосредственно примыкают вопросы «равной, но дифференцированной ответственности сторон» (термин ООН), то есть, то как наиболее справедливо разделить груз ответственности и каковы критерии оказания помощи. Выбросы на душу населения, на единицу ВВП, историческая ответственность стран (предложение Бразилии – кумулятивные выбросы, накопленные с начала индустриального развития общества) и тому подобные параметры обсуждались, но, вероятнее всего, ранжирование стран по тому или иному параметру не будет главной основой принятия обязательств. Скорее, будет работать неформальный статус страны: развитые страны, страны с переходной экономикой, развивающиеся страны – члены ОЭСР (Мексика, Южная Корея и т.п.), богатые развивающиеся страны (Сингапур, Саудовская Аравия, Кувейт и др.), сильнейшие и быстро развивающиеся страны (Китай, Бразилия, ЮАР, Аргентина и др.) и т.д. вплоть до стран, имеющих в ООН официальный статус наименее развитых. Адаптация и финансирование В изложенном выше контексте понятно, что традиционные подходы, основанные на государственной помощи от развитых стран к развивающимся, не смогут дать достаточно средств. Тем не менее, предложение Китая основано на традиционном подходе – развитые страны должны дополнительно отчислять не менее 0,5% ВВП на помощь развивающимся странам в деле адаптации и снижения выбросов парниковых газов. Теоретически это может составить до 185 млрд. долл. в год, однако очень маловероятно, чтобы развитые страны пошли на столь одностороннее принятие груза проблем на плечи своих экономик. В определенной степени традиционным можно считать и предложение о налоге (порядка 2%) на выпуск единиц снижения выбросов от проектов СО и торговли квотами. Сейчас таким налогом облагаются единицы снижения выбросов от проектов МЧР, но средств в Адаптационном фонде получается явно недостаточно. Мексика представила детальное предложение о принципах и способах предоставления средств для мер по адаптации. Однако, механизм сбора средства там слаб и, вероятно, сможет давать не более 1-2 млрд. долл. в год, что крайне мало.
Представляет большой интерес предложение Норвегии о проведении аукционов по продаже квот на выбросы, где покупателями бы явились потребители международного бункерного топлива, а средства бы шли на адаптационные меры в развивающихся странах. По имеющимся оценкам, речь идет примерно о 14 млрд. долл. в год. Конечно, в немалой степени это финансирование адаптационных мер за счет повышения цены авиационных билетов и стоимости морских перевозок. Однако, почему бы это не воплотить на практике, если будет налажен строгий контроль за целевым использованием средств для действительно нужных и срочных адаптационных проектов.
Секторные экономические инструменты (потенциально применимые к тому или иному сектору экономики всех или группы стран).
В частности, может быть следующая схема: все однотипные крупные предприятия развитых стран (а, возможно, и части развивающихся стран) получают одинаковые задания по снижению удельных выбросов (на единицу продукции, например, на тонну алюминия или цемента). Это означает, что фактически страны требуют от бизнеса принять определенный график освоения новых технологий. Но делают это не административными мерами, а дают своим предприятиям определенную гибкость: перейти на новую технологию сейчас или купить квоты, а перейти потом, в зависимости от бизнес-плана развития предприятия. Такая схема уже давно работает на восточном побережье США применительно к выбросам двуокиси серы на электростанциях.
Конечно, секторный подход приемлем для стран, если в каждой из них есть как передовые, так и отстающие предприятия и нужно «подтянуть» их в целом. Если же в стране все предприятия старые, то секторные обязательства лишь добавят нагрузку на национальную экономику и, вероятно, лучше действовать административными методами.
Важно заметить, что секторный подход предлагается как дополнительная мера, не отменяющая обязательства стран, а лишь помогающая бизнесу снижать выбросы наиболее экономичным образом. Не исключено, что данная секторная торговля будет платить тот или иной налог с оборота, чтобы генерировать дополнительные средства для адаптационных мер.
Также не исключено, что предприятия в развивающихся странах смогут участвовать в торговле по принципу «без потерь», когда при перевыполнении обязательства квоты можно продать, но при невыполнении покупать квоты не надо. Впрочем, схема «без потерь», увы, может стимулировать идущий сейчас процесс перевода наиболее грязных и энергоемких производств из развитых стран в развивающиеся.
Принципиально важное предложение сделано Индией: обязательства в рамках секторного подхода должны разделить между собой как производители, так и потребители продукции. В теории это разумно, но пока очень сложно сказать, как такой подход можно осуществить на практике. В определенной мере, пробным шаром данного подхода может служить подход «учета продукции из древесины», рассмотренный ниже в разделе, посвященном лесам и землепользованию.
Топливо для международного воздушного и морского транспорта (бункерное топливо). Сейчас международное бункерной топливо считается не принадлежащим ни одной стране. В национальных кадастрах выбросов оно представляется отдельно и не входит в общие выбросы страны.
Логично устранить этот недостаток, и на предыдущей переговорной сессии в Бангкоке в этом был достигнут значительный прогресс. Однако, в Бонне процесс застопорился. Против учета бункерного топлива категорически выступают страны Персидского залива, в частности, Катар. Наиболее вероятный принцип: «заправщик (продавец топлива), платит» им очень не выгоден.
К вопросу логично привлечь Международную ассоциацию гражданской авиации (ICAO) и Международную морскую организацию (IMO). Но тут есть серьезный «подводный камень» не выгодный арабским странам. В частности, в ICAO вопросы решаются голосованием, а не консенсусом как в РКИК ООН. Это означает, что при передаче вопроса в ICAO, эти страны не будут иметь право вето.
В итоге принятые в Бонне решения говорят, только о бункерном топливе развитых стран (Приложения 1 РКИК ООН) и возможностях использования данного сектора экономики как источника средства для адаптационных мер в развивающихся странах.
«Новые газы» и новые коэффициенты пересчета в СО2 эквивалент.
Появившиеся в последние годы новые галогеносодержащие газы имеют, как правило, высокий удельный парниковый эффект (GWP – коэффициент пересчета в СО2-эквивалент) и должны быть учтены в будущем соглашении. Этот вопрос представляется достаточно простым.
Другое дело, возможное изменение временного периода осреднения парникового эффекта. Различные парниковых газы могут давать разный парниковых эффект (в сравнении с СО2) если разное время осреднения. На практике это существенно затрагивает страны с большими выбросами метана, например, Новую Зеландию. При принятом сейчас 100 летнем периоде осреднения GWP метана равно 25 (согласно Четвертому оценочному докладу МГЭИК, в Киотском протоколе принято устаревшее значение, равное 21), но при 20 летнем периоде осреднения GWP равно 72.
Проектные экономические инструменты и торговля квотами (механизм чистого развития (МЧР), совместное осуществление (СО), торговля квотами).
Прежде всего, надо подчеркнуть, что все страны намерены сохранить в будущем соглашении все механизмы, взять все лучшее из Киотского протокола. Наряду с этим, вероятно, проектные механизмы будут расширены по сфере охвата и модернизированы. За расширение и развитие МЧР особенно активно выступает Китай и ряд других развивающихся стран.
Эти вопросы обсуждались очень активно и в двух «плоскостях»: 1) как улучшить нынешнюю работу механизмов и соответствующих органов Киотского протокола (и тут имеются длинные списки улучшений), 2) что нового может быть в новом соглашении (тут подготовлены списки для обсуждения).
При обсуждении нового в механизмах преобладал принцип «пусть расцветают все цветы», фактически в списки вошли все пожелания, хотя по многим из них достижение соглашения представляется крайне маловероятным. В список для МЧР вошло улавливание и захоронение СО2 и ядерная энергетика, различные лесные опции, включая предотвращение сведения лесов.
Различные технологические, экономические и экологические аргументы за и против ядерной энергетики хорошо известны. В контексте данных переговоров, можно добавить лишь усиленное внимание к полному учету всех выбросов в ядерной энергетике, включая строительство новой станции и утилизацию ядерных отходов. В этом случае с точки зрения МЧР выгоды строительства новых станций в развивающихся странах резко снижаются. Характерно, что при обсуждении данной технологии в одном их органов РКИК ООН (он отвечает за технологические и научные аспекты) очень долго обсуждалось, что в Познани «обсуждение будет идти с целью принятия решения» или же без конкретной цели. Общего мнения достичь не удалось, что автоматически означает «просто» обсуждение.
Отношение к улавливанию и захоронению СО2 двоякое. С одной стороны, это прямое «закапывание денег» и лучше пустить их на что-то другое, например, на развитие возобновляемых источников энергии. С другой стороны, данная технология пока далека от коммерческой, ее надо исследовать и отлаживать, где МЧР, безусловно, может помочь.
В список для СО вошли различные варианты лесных проектов, полнее отражающие возможности стран, выработка критериев эффективности и сопряжение с передачей технологий, реализация вторичных дополнительных выгод и содействие устойчивому развитию.
По торговле квотами список содержит вопросы секторной торговли и разработку опций для добровольных схем участия в торговле.
Леса и землепользование, REDD
На сессии рассматривались методические вопросы расчета поглощения и эмиссии СО2 лесами и при землепользовании, а также были составлены списки вопросов для дальнейшего обсуждения в контексте разработки нового международного соглашения.
Отдельно рассматривались меры по прекращению сведения тропических лесов (REDD), где был достигнут значительный прогресс.
Передача технологий.
Передача технологий фактически является одной из форм помощи и инвестиций. Однако она сопряжена с решением сложных вопросов прав интеллектуальной собственности, лицензирования и патентного права. Также передача технологий не должна входить в противоречие с деятельностью Всемирной торговой организации и других международных органов.
Пока переговоры по передаче технологий находятся на начальной стадии, когда от всех стран ждут конкретных идей и предложений для последующего обсуждения.
Позиции ведущих стран.
ЕС. На данной сессии ЕС выглядел откровенно слабо, и он явно теряет позиции лидера климатических переговоров. По многим вопросам позиция ЕС совершенно невнятна и с ней невозможно сплотить вокруг себя большое число стран.
В такой ситуации гораздо более активно стали вести себя на переговорах Норвегия, Швейцария, Мексика, Бразилия, ЮАР, Китай и ряд других стран. Они выдвинули массу практических предложений по широкому кругу вопросов.
США. В ожидании выборов США самоустранились от переговоров. Выступлений США было очень мало, и они в основном носили риторический характер. На официальной встрече с экологическими организациями представитель США сказал, что их позиция «пусть расцветают все цветы» (когда-то именно такими же словами Дэн Сяопин охарактеризовал политику роста экономики Китая) – за всем следить, но ничему не мешать.
Китай ведет себя все более и более активно. Он настаивает на значительном сокращении выбросов развитыми странами, широчайшем развитии МЧР и финансировании адаптационной деятельности в виде процентных отчислений от ВВП развитых стран.
«Группа 77 и Китая», объединяющая более 140 стран, условно представляет собой «третью силу» (если первая – европейские страны, а вторая США и другие неевропейские развитые страны). В ней можно выделить три группы стран (не считая, конечно, самого Китая): группа африканских стран, группа малых островных государств и страны ОПЕК. Первые две группы выступают за как можно более сильное снижение выбросов развитыми странами и максимальной помощи в адаптации. Для этого нужно максимально «сильное» новое соглашение. Страны ОПЕК, прежде всего, арабские стремятся, как можно сильнее ослабить соглашение или же развалить его совсем. Руководство арабских стран либо еще находится в плену мифа о снижении спроса на нефть при снижении выбросов парниковых газов или же стремится получить «компенсацию за возможные убытки», ссылаясь на свой статус развивающейся страны.
Канада, Австралия, Япония и другие развитые неевропейские страны понимают, что значительное снижение выбросов (в процентах от уровня 1990 г.) для них гораздо сложнее, чем для ЕС, и стараются создать для себя более гибкие и удобные условия принятия будущих обязательств, создать возможности для активных действий в лесном секторе и за рубежом (МЧР, секторные подход, «учета продукции из древесины» и т.п.).
Россия, вероятно, занимает промежуточное положение между европейскими и неевропейскими развитыми странами с одной стороны. Уровни выбросов у нас гораздо ниже, а возможности их снижения в удельных единицах гораздо выше, чем в развитых странах. Однако, фаза экономического развития России пока иная, чем в развитых странах, и существенный рост выбросов в ближайшие 10-15 лет весьма вероятен. Все это заставляет Россию занимать достаточно осторожную и гибкую позицию, стараясь, насколько возможно, шире смотреть на вещи.
Дальнейшая работа
Следующая переговорная сессия состоится в Аккре, Гана, с 21 по 27 августа. Там предполагается основное внимание уделить секторному подходу и мерам по прекращению сведения тропических лесов. Однако, будет обсуждаться и широкий спектр, отмеченных выше вопросов.
Затем с 1 по 14 декабря в Познани, Польша, пройдет Четырнадцатая Конференция Сторон РКИК ООН и Четвертое совещание сторон Киотского протокола, где будут рассматриваться практически все из указанных выше проблем.
На 2009 г. намечены четыре переговорн